其次，是战略上的重构困难。欧洲国家体系结构决定了政策推进必须依赖共识。一旦内部出现异议，行动节奏就被打断。如今德国主张“加强后勤”；法国强调“限制成本”；意大利表示“优先国内议程”，这些声音层出不穷，谁都不愿在未知战线中被迫表态。